Artikel

20 år med bypolitik i nordisk regi

I artiklen ses nærmere på fænomenet bypolitik med udgangspunkt i de nordiske lande.

Thorkild Ærø, Forskningschef, Statens Byggeforskningsinstitut
Gertrud Jørgensen, Forskningschef, Center for Skov, Landskab og Planlægning.

Offentliggjort i Byplan, 2005, 57(6), 248-253

Bypolitik kom for alvor på dagsordenen i de nordiske lande i 1980'erne, og set i perspektivet af de forløbne 20 år, indvarslede begrebet et markant skift i opfattelsen af vores byer og deres funktion. Et paradigmeskift, hævder vi, for med bypolitikken ændredes opfattelsen af storbyen som et problem til storbyen som et potentiale. Funktionel separation og byspredning blev som idealer erstattet af  funktionsblanding og fortætning, og man begyndte at opfatte midtbyerne som områder, der faktisk godt kan tilbyde gode levevilkår. Men bypolitikken banede samtidig vej for en skærpet bykonkurrence, hvor idealer om lige udvikling har tabt terræn. Det udfordrer den særlige nordiske velfærdsmodel.

Ideen med denne artikel – og det projekt der ligger til grund for artiklen - er at se nærmere på fænomenet bypolitik med udgangspunkt i de nordiske lande. Grundlaget for artiklen er et forskningsprojekt gennemført i 2003 og 2004 for Nordisk Ministerråd, af Center for Skov, Landskab og Planlægning sammen med Statens Byggeforskningsinstitut.

 Bypolitik - et paradigmeskift

Bypolitik kommer på dagsordenen i de nordiske lande i 1980'erne, hvor krav om miljømæssig og social bæredygtighed stiger, sociale problemer tager til i byernes forstæder, regionale yderområder mangler vækst, og ældre industriområder står tomme som følge af strukturudviklingen.

I modsætning til 1970’ernes fokusering på byvækst, vendes opmærksomheden mod de tætte byer og deres behov for omdannelse og fornyelse - begreber som »revitalisering« og »regenerering« bliver centrale. Opfattelsen af byen som et problem og en trussel, som var dominerende gennem en årrække, ændres igen  i retning af, at storbyer bør være motorer for vækst og udvikling og kan tilbyde gode levevilkår.   

Den samtidige overgang til en mere selektiv by- og regionalpolitik, nedtoningen af den statslige støtte til lokale initiativer, og de stærke opfordringer til at samarbejde med det private erhvervsliv og frivillige organisationer, skyldes imidlertid også velfærdsstatens krise. Øget international konkurrence som følge af globalisering og problemer med høje offentlige udgifter er ydre rammebetingelser, der kræver handling og mobilisering af alternative ressourcer.

 Bypolitik indebærer en omstilling af dele af de statslige forvaltningers måde at forvalte og løse opgaver på, når det gælder byens omdannelse og fornyelse. Dén omstilling genfindes med de samme typiske træk i alle de nordiske lande.            

 Synet på byen: fra funktionsopdelt byvækst til integration og tæthed

Frem til midten af 1980’erne arbejder man fortsat med aflastningscentre og spredning af byerne som strategier for sundhed og vækst. Man vender ryggen til de tættere byer, der opfattes som erhvervszoner med boliger, der byder på relativt dårlige levevilkår.

Dét skifter i 1980’erne, hvor man begynder at få øje for den tætte bys kvaliteter. Byfornyelse og fortætning vinder indpas i byplanlægningen. I de statslige rammer for den offentlige planlægning skifter man fra et princip om funktionsadskillelse af boliger og erhverv, til et princip om at integrere byfunktioner og undgå miljøbelastende, arealmæssig byvækst. EUs Grønbog om Bymiljø fra 1990 og Ålborg Charteret fra 1994 er gode eksempler herpå. De bypolitiske støtteordninger og programmer angår typisk sammenfattende og helhedsorienteret planlægning, og forhold der tidligere var adskilt, som fx boligpolitik og erhvervspolitik, samtænkes i udviklingsplaner. Bypolitikken afspejler en ny kærlighed til byen – en urban renæssance. Fra 1990 stiger indbyggertallet i Københavns kommune for første gang i 40 år.               

 Tabel 1. Bypolitik som begreb for transformation i retning af nye opfattelser af by og urbanitet

»Bypolitik« – som transformation

Fra Mod

Storbyen som problem

Storbyen som potentiale

Funktionsopdeling og byspredning

Funktionsblanding og fortætning

– midtbyerne indebærer dårlige levevilkår

– midtbyerne tilbyder positive oplevelser og gode levevilkår

Sektorielle problemer

Helhedsorientering



  Synet på byerne og deres problemer i et helhedssyn afspejler sig i en grynede ændring i måden bypolitiske problemer løses på. Generelle sektorpolitikker rettet mod generelle problemer suppleres af stedbestemte løsninger på kontekstuelle problemer. Dermed anerkendes også at variation er nødvendig som en betingelse for gode løsninger.  Et eksempel på denne nye opfattelse af forholdet mellem problem og løsning er at miljøregulering, hvor man fra statslig side søger at løse én miljøopgave alle steder, suppleres med byøkologi, hvor man i stedet søger at løse lokale miljøopgaver ét sted i en helhed. Frem for regler og kontrol søger man at fremme den ønskede udvikling i dialog med de lokale parter og gennem gode eksempler til inspiration og efterfølgelse.

Tabel 2. Opgaveløsningers udvikling med bypolitikken

Fra Mod

Universel regulering og løsning af universelle problemer

Stedsbestemte, specifikke løsninger på lokale problemer

Prædefinerede problemer

Kontekstuelle problemer

Miljøregulering

Byøkologi

Kontrol

Det gode eksempel

Lighed for loven

Kvalitet gennem variation



  

Når man begynder at arbejde med byernes udfordringer på denne måde, bliver der behov for samarbejde på tværs af fagdiscipliner, administrationer og politisk observans – og det fordrer en mere åben tilgang til de lokale problemer og deres løsning. Det gælder også behovet for øget inddragelse af de lokale brugere, både når de lokale problemer skal identificeres og formuleres, og når der skal skabes engagement for implementering af bypolitiske tiltag.

Tværgående helhedstænkning

De bypolitik, der udvikles gennem 90'erne, samler sig i tre spor: problemer i bestemte områder i byerne, problemer med regional ubalance, forstået som det forhold at dele af landene ikke tager del i de generelle velstandsstigninger, og endelig ønsket om bæredygtig udvikling.   

Disse tre bypolitiske indsatsområder, som genfindes i alle de nordiske lande. På det statslige niveau går på tværs af de etablerede ministeriers ressortområder, og det har bragt embedsmænd sammen på tværs af ministerier, hvilket har øget kendskabet til andres opfattelser, arbejdsmetoder og løsningsmodeller, lyder erfaringerne. Det erkendes dog i flere lande at det primært er en form for fælles tænkning på området, man med tiden har fået implementeret, og i mindre grad ændringer i virkemidler og love. I Sverige forklares det, er visse myndigheder – qua arbejdet med bypolitiske initiativer – begyndt at reflektere over deres rolle i forhold til andre aktører, og det er måske langt det vigtigste.  

I den sammenhæng har særligt de tværministerielle udmeldinger fået en stor udbredelse. De fungerer som statens bypolitiske »udstillingsvindue«, der formidler hvilke intentioner og prioriteringer staten vil lægge til grund for sine politikker. Eksempel på nationale, samordnede udmeldinger kommer på Agenda 21/Habitat området. Sådanne udmeldinger udarbejdes i alle de nordiske lande forud for internationale topmøder, som fx mødet i Rio i 1992. Den norske Stortingsmelding, Storby-meldingen, er et andet eksempel på en statslig erklæring, der dækker flere politikområder. I Danmark præsenterer Miljøministeren en landsplanredegørelse efter hvert nyvalg. Redegørelsen har ophæng i Miljøministeriet, men koordineres med andre ministerier, og med andre typer af strategier, som fx Økonomi- og Erhvervsministeriets regionale vækst-strategi. Sammenfattende bypolitiske udmeldinger udkommer også i perioden i Norge fx i form af Stortingsmeldinger og i Danmark som fx Betænkning fra Erhvervs- og Bypolitisk Udvalg, koordineret af ét ministerium, men med input fra andre.    

Fordelen ved disse meldinger er deres karakter af et fælles, tværgående politiske dokument. Når alle skal »kunne leve« med en udmelding, stiger risikoen imidlertid for at udmeldingen bliver for overfladisk, uforpligtende og uden ejerskab i de ministerier, der skal gennemføre politikken.

Fra detailstyring til dialog

På statsligt niveau har bypolitik altså medført nye horisontale relationer på tværs af ministerier - i bestræbelserne på øget samordning og koordinering. Vertikalt – det vil sige mellem de forskellige myndighedsniveauer: stat, regionalt niveau og kommuner - har bypolitikken også givet anledning til nye bestræbelser på samordning og koordinering, fordi måden at løse opgaver på er mere dialogorienteret.

Nogle embedsmænd på statsligt niveau, særligt i Sverige, forklarer imidlertid, at det har taget en del tid for de kommunale deltagere, at lære at indgå i dialogen, fordi de normalt ser staten som øverst i hierarkiet, og traditionelt set er der langt fra staten og til det lokale niveau. Nogle af de kommunale aktører oplever, at staten blot søger at lægge nye arbejdsopgaver ud til kommunerne uden øgede ressourcer. Nogle af de statslige aktører ser kommunerne som nogle der bare vil have penge.   

Behovet for vertikal samordning afhænger af opgavefordelingen mellem stat, et eventuelt regionalt led og kommune. I den sammenhæng har det haft betydning, at mange opgaver i alle de nordiske lande er overgået fra staten og til de øvrige myndigheder.

Statslig detailstyring i særlige tilfælde

Øget tværkommunalt samarbejde og regional samordning har især omhandlet win-win forhold, uden hård konkurrence eller konflikter.

Men kommunerne konkurrerer ofte på at tiltrække nye beboere, ligesom man også ser en konkurrence om udlæg til nye butikker. På detailhandelsområdet har statens position overfor de øvrige niveauer taget en markant udvikling i flere af de nordiske lande idet man har valgt at gribe ind med detailstyring og kontrol. Baggrunden er den voldsomme vækst i omfanget af butikscentre, der har truet butikslivet i bymidterne, selv i  de større provinsbyer. Storcentrenes oplandsstørrelser rækker langt ud over kommunegrænser, og har en stor effekt på regionalt niveau. I Danmark, Norge og Finland er der indført der konkrete regler for placering af butikker og deres størrelse, samt krav til amter og kommuner om tilvejebringelse af grundlaget for planlægning på området.

Færre krav – flere eksempler og forsøg til inspiration

Overførelse af opgaver fra staten til det regionale eller kommunale niveau, og overgangen fra statslig styring til dialog påfører staten ændrede opgaver og funktioner. Parallelt i de nordiske lande er der blevet etableret en række  forsøgsprogrammer, som skal skabe lokale succeser til efterlevelse og inspiration for andre. Vejledninger og eksempelsamlinger bliver vigtige formidlere af statens politik, fordi regler ikke gør det alene.   

I Norge udarbejdes en række vejledninger om kvalitet i områdeplanlægning og ved udvikling af miljøbyer. Staten er her bevidst om at satsningen på tæt-by konceptet betyder, at man må sikre by- og bolig-kvaliteten i de fortættede steder, og hertil har inspiration og vejledninger været et vigtigt redskab.

 I Danmark gennemfører Miljøministeriet en række eksempel-projekter og dialogprojekter som opfølgning på de fireårige Landsplanredegørelser, mens Byudvalget har opereret med såkaldte »modelområder«, og integrationsministeriet med Kvarterløft.

I Sverige gennemføres Storstadssatsningen som en række storskalaforsøg med udgangspunkt i udvalgte storbyer. I alle tilfælde skal indsatserne ikke alene være til gavn for deltagerne, men de omtales som forsøg, som skal danne forbillede for andre aktører og kommuner.

 Legitimiteten i de mange forsøg – og forsøgsmidler baseres i stor udstrækning på evalueringer og effektmålinger – og dem kommer der mange af med bypolitikken. Spørgsmålet er imidlertid om også de mange erfaringer der opnås, formidles og nyttiggøres i den udstrækning det var tiltænkt.

Bypolitik – som udfordring

Med bypolitiske tiltag satses på de enkelte lokaliteters særegne kvaliteter. Der satses på succes gennem konkurrence. Dermed bryder store dele af de bypolitiske programmer med de nordiske velfærdspolitiske modeller og traditioner. Det gælder den måde de er organiseret på, de problemopfattelser de bygger på, og den måde de tilstræber samordning på. Den nordiske velfærdsmodel, der bygger på »alles lige ret til støtte«, udfordres fordi bypolitik er baseret på principper om differentiering frem for lighed. Den nordiske model er en vigtig del af en fælles identitet, og opleves som noget særligt i diskussionerne om Norden i forhold til det øvrige Europa. Bypolitikken udfordrer også den traditionelle deling mellem den offentlige og den private sektor, for med bypolitik søger man at inddrage private virksomheder i det, der tidligere var velfærdssamfundets offentlige sfære; at give dem et medansvar for situationen i et område og dets potentiale for vækst.

Men velfærdsmodellen gælder ikke kun de ydelser det offentlige leverer på det individuelle niveau. Den karakteriserer også de nordiske bystrukturer og det regionalpolitiske felt. Også her knytter der sig særlige rettigheder og ydelser til en given position i bymønsteret: i et lokalcenter skal der være adgang til visse faciliteter og institutioner, i et egnscenter til andre.    

Her har byerne i årevis arbejdet ud fra en devise om, at der til en by af en vis størrelse knytter sig specifikke funktioner. Denne form for automatik vendes der op og ned på, med bypolitikken. Her vælger man at støtte områder og byer mere selektivt, med en begrundelse om, at de forskellige områder i forvejen konkurrerer på vidt forskellige vilkår, givet ved geografiske, socioøkonomiske og demografiske forhold. Det betyder, at indsatser rettet mod byer i periferien, som også tidligere har været centrale elementer i regionalpolitikken, nu i højere grad baseres på de enkelte byers specielle forudsætninger og fortrin, frem for deres generelle problemer som »udkantsbyer«.    

Bystyrerne i dag har behov for nye kompetencer for at klare sig i konkurrencen om statslige - og evt. europæiske - bypolitiske midler. Der skal etableres projekter, søges om midler og gennemføres projekter som siden skal evalueres. Når der for alvor skal prioriteres skaber konkurrencen også tabere som ikke nødvendigvis "samles op" i det bypolitiske system.  Tager Fanden så de bagerste?  

 Læs dokumentation og uddybning i: Ærø, Thorkild og Gertrud Jørgensen: Implementering av bypolitik i norden. TemaNord 2005:502.

Nordisk Ministerråd 2005. Kan bestilles eller downloades på www.norden.org/publikationer/byggeri og bolig.  

Faktaboks

Fokus, centrale programmer og initiativer i de nordiske lande.

 

Norge

Sverige

Island

Finland

Danmark

Fokus

Sikre kvalitet i de tætte byer - bymidternes funktion

Ligeværdige livsvilkår /sociale balance

Styring af Reykjaviks vækst

Selvbærende byer og regioner i balance

(Bolig-)Social balance Bymidternes funktion og fornyelse

Centrale programmer og initiativer

Miljøby-programmet

Storbymedlingen

Om utvikling af storbypolitik. Stortings­melding nr. 31­

Storstadspolitik (Lokale udviklingsaftaler)

Stadsmiljöspørgsmål

 (Agenda 21/ Habitat )

Regionala tillväxtprogram

Tværkommunal plan for Reykjavik området.

Policyplan for hele landet - »Smart«­ communities

Lov om regional udvikling

»The regional Centre Programme«

»Centres of expertise«

Kvarterløft Helhedsorienteret byfornyelse



Faktaboks

Udviklingsaftaler er, som samarbejdsform introduceret efter inspiration fra andre europæiske lande og EU’s arbejde inden for rammerne af unionens strukturfonde.

I den svenske storbysatsning har man med lokale udviklingsaftaler forsøgt at skabe større tillid mellem stat og kommune. Tilskud og penge fra starten blev udbetalt tidligt i processen - før planerne var færdige. Denne praksis skulle udtrykke statens kontante tillid til kommunerne og vise princippet om ligeværdighed. Til gengæld evalueres de enkelte projekter efterfølgende på en lang række indikatorer.





Forskere

Thorkild Ærø

Gertrud Jørgensen

Sidst opdateret 06. juli 2006